지난 10월 4일 국회에서는 문제인 정부의 통신 정책에 대한 비판적 의견과 대안을 제시한 토론회가 자유한국당 김성태 의원의 주최로 열렸습니다. 이하 토론회의 주요 내용 및 한계점 등을 짚어보는 시간을 갖도록 하겠습니다. ---------------------------------------------------------------------------------- < 발제 의견 >   1. 최경진 가천대 교수 통신기술의 발전에 따라 음성통화와 간단한 메시지의 송수신이 가능하던 시절 통신시장을 주도하던 통신서비스사업자들은 기술의 발전에 따라 미디어 산업과 자율주행, 소셜네트워크 등의 다양한 서비스들이 통신시장에서 성장하면서 시장의 지배자에서 하나의 구성원으로 변화하였음. 이러한 시장의 변화에 맞춰 현재 우리나라의 통신규제정책 역시 시장의 변화에 따라 유연하게 대응하지 않는다면 시장에서 뒤쳐지게 되므로, 규제의 방향 역시 일관된 원칙을 세운 뒤에 시장의 자율적인 규제에 맡기며, 사전 규제보다는 사후 규제 중심으로 나아가야 함. 현재 대표적 사전 규제의 예로써 요금인가제가 있음. 현행 요금인가제는 1위 업체의 경우 과기부장관에게 요금산정 근거자료를 제출해서 허가를 득하고, 나머지 업체들은 신고를 하는 방식인데, 이는 기업간 요금을 통한 경쟁을 저하하기 때문에 경쟁을 통한 이용자의 권익 증진이 어려움.   2. 신민수 한양대 교수   정부가 운영하는 현재의 요금규제정책은 초기 대규모의 자금이 투자되어야 하는 사업의 특성상 불확실한 미래에 대한 보상적 측면으로써 높은 수익률을 추구하는 사업자의 투자 의욕을 떨어뜨리는 동기로 작동함. 이는 나아가 소비자 후생의 감소로 귀결될 수 있으며, 외국의 다양한 사례들을 보아도 요금 규제가 있는 지역의 요금이 그렇지 않은 지역보다 오히려 더 요금이 높은 경우가 많음.   이를 볼 때, 시장의 독점을 가정한 요금규제정책이 기대하는 효과를 가져온다고 보기는 어려우며, 우리나라 역시 가입자의 포화로 경쟁이 심하고 수익증분이 정체되어 있기 때문에 특정사업자가 지배력을 남용하여 약탈적 요금을 설정할 가능성은 낮고, 담합의 경우는 일반법으로 처벌이 가능하기 때문에 정부의 사전적인 요금 규제는 정당성이 있다고 보기 어려움 특히 현재 이동통신사에 적용중인 사전적 요금 규제의 기준으로 사용되는 원가보상률은 공공서비스가 독점화 될 때 가져오는 폐해를 교정하기 위한 규제인데, 이동통신은 독점서비스가 아니라 경쟁 서비스이며, 주파수는 업체가 경매를 통해 구입하기 때문에 공공재라고 보기 어려움. 따라서 이동통신비가 원가보상률에 따라 요금이 책정된다면 초기 투자에 들어가는 비용이 늘어야 해서 소비자와 사업자 모두 사용과 투자 동력이 상실되며, 기업은 이윤 추구나 비용 효율화 노력을 게을리하게 됨. 그밖에 보편요금제에 대한 일괄적인 인하 역시 사업자를 과도하게 위축시키면서 정책적으로 애써 추진해온 알뜰폰 사업자의 영역도 악화시키는 문제가 있으며, 소비자적 입장에서 보아도 음성통화가 아닌 데이터 중심의 오늘날의 통신서비스는 가격탄력성이 높은 비 필수재적 성격을 갖고 있어 가격의 인하는 통신비의 증가로 이어질 가능성이 높음.   따라서 기본적인 정책방향은 직접적 개입이 아닌 경쟁의 활성화가 되어야 하며, 전파사용료는 목적에 맞게 사용하고 알뜰폰을 방송통신진흥기금등을 통해 정책적으로 지원하며, 주파수경매대금을 통해 소비자요금을 낮추는 것이 바람직함.   < 패널 의견 >   1. 강신욱 변호사   우수한 네트워크 인프라를 선제적으로 마련해야 스타트업 등 다양한 사업자가 혁신적 서비스의 제공을 경쟁할 수 있는 환경이 되기에, 지속적인 통신망 투자 촉진을 위한 유인책이 필요해보임.   2. 김도훈 경희대 교수   오늘날 기술의 변화를 예측하는 것은 어려워서, 정부가 개입하여 규제, 진흥책을 마련하는 것은 비생산적인 결과를 맞게 됨. 현재의 정부정책은 과거 유선전화 시대의 정책에 머물러 있는데, 특히 원가에 집착해서 보편요금제 같은 인위적 통제를 고집하는 것은 소비자와 시장에 해를 끼침.   3. 김진욱 한국IT법학연구소 부소장   현 정부는 4차산업시대에 필요한 빅데이터의 활용 만을 강조할 뿐 데이터 제공자에 대한 반대급부에 대한 고려가 없음. 특히 보편요금제는 전체 산업생태계의 지속 가능한 발전을 저해하는 것으로, 오늘날은 데이터가 자산인 시대이므로 데이터 생산을 통한 수익 일부를 생산자에게 돌려줌으로써 가계통신비의 인하와 빅데이터의 활성화가 필요함.   4. 과학기술부 전영수 과장   전기통신사업법 3조 ( “요금은 통신산업이 원할히 발전할 수 있고 공평 저럼하게 제공받을 수 있게 합리적으로 결정되어야 함 ) 의 규정을 고려해야 함. 저가 요금제와 고가요금제의 요금 차이는 2배이지만, 이 두 요금제가 제공하는 데이터의 양은 83.3 배이므로 가격대비 차별의 수준이 40배임. 이것도 많이 개선된 것으로 얼마전까지는 이것이 130배였음. 호주(1.5), 영국(5.8), 스페인(6.7) ,미국(52.7) 에 비해 한국의 요금은 과도할 차별이 있어 정부는 이를 시정할 의무가 있음. 다만 고가요금제에 있어서는 업체간 경쟁이 잘 이루어지고 있는 것으로 판단됨. 반면 경쟁이 약한 저가요금제를 개선하면 이용자들이 고가요금제로 변경할 유인을 줄어드므로 저렴한 보편요금제를 추진하고 있음.   5. 한석현 서울 YMCA 팀장   이동통신사들이 과점적 지위를 악용하여 요금제를 복잡하게 만들어 소비자의 선택을 어렵게 만들고, USIM 및 단말기 이용제한, 의무약정 및 위약금 등을 소비자에게 전가하여 시장을 고착화 시키고 있음. 반면 규제기관은 인가요금제를 요식적으로 처리해서 요금을 제어하지 못하고, 알뜰폰에 대한 지원이나 분리공시제 등의 통신요금 투명화를 취하지 않고 있음.   < 편집자 첨부 의견 >   1) 알뜰폰은 싸야 한다는 고정관념은 잘못된 것.   경쟁이 치열해지면 가격이 떨어진다는 믿음 아래, 기존 이동통신사의 물리적 통신망을 일정비용을 지불하고 임대하여 소비자들에게 공급하는 가상이동통신망사업자 ,소위 “알뜰폰”이 정부의 도움을 받아 탄생하였지만, 이러한 믿음은 그 근거가 크지 않음. 기본적으로 이동통신 가입자가 포화상태인 상황에서 알뜰폰의 등장으로 가입자 평균가격이 떨어진다면, 기존 사업자가 망을 빌려줌으로써 얻는 수익과 망을 빌려줌으로써 잃는 가입자의 수익을 비교해 볼 시 후자가 더 크기 때문에 사실 빌려줄 이유가 없음. 그럼에도 불구하고 기존 사업자가 ( 해외처럼 정부의 강요가 없는데도 ) 알뜰폰 사업자에게 망을 빌려준다면, 그것은 기존 거대사업자가 하지 못하는 영역에서 특장점이 있기 때문인데, 예컨데 알뜰폰 사업자가 시장에 존재하는 수요자들의 다양한 선호를 찾아내어 특정 그룹에 맞는 특정한서비스를 제시할 수 있기 때문임. ( 영업조직의 외주화로도 볼 수 있음 ) 즉 알뜰폰의 핵심적 경쟁력은 낮은 요금이 아니라, 이용자의 지역, 직업 ,성향 등의 특성에 기반한 네트워크의 구성 ( 그룹화 )임. 이렇게 되어야 기존 통신사들이 ( 본인들이 영업망을 운영할 경우보다 수익을 더욱 안정적으로 운영되므로 ) 자율적으로 망을 빌려주게 되는데 현재는 아쉽게도 정부에서 이동통신사업자의 임대료를 규제하여 알뜰폰에게 저렴하게 공급하게 하고 있으며 이는 기존 업체 측에서는 부당한 일이 됨. 물론 현재 알뜰폰 사업자의 수익성이 좋지 않음은 잘 알려져 있지만, 알뜰폰을 살리기 위해 그 비용을 기존 업체에 전가시킬수록, 기업은 기존 가입된 소비자들에게 더 많은 비용을 전가시킬 유인이 생기게 되며 이는 다수의 이용자의 비용을 낮추려는 정부목표와는 상충되는 것임. 이 지점에서 볼 때 비록 편집자가 이 분야에 있어 문외한이고 외국의 사례를 충분히 검토한 것도 아니지만, 토론에서 언급된 “알뜰폰을 더욱 활성화 해서 경쟁을 붙여 가격을 떨어뜨려야 한다”는 주장은 조금 무리가 있어보임. 무엇보다 알뜰폰의 등장과 기성 서비스업체의 가격하락이 관련성이 있다고 보기에는 너무나 다양한 변수들 (기술의 발전, 다른 방식의 정부의 가격인하 정책) 등이 관여되어 있어 연관성이 아니라 단지 시간적 동시성을 가졌을 뿐이라 볼 수도 있음.   2) 5G에 대한 과도한 집착은 승자의 저주를 불러올 수도 있음. 자율주행으로 대표되는 사물인터넷의 시대에는 지연이 없으면서 무선 데이터의 사용량이 지금보다 많아야 할 것으로 예측되면서 이를 훨씬 잘 충족할 수 있는 5G 통신망의 구축이 시대를 선도하는 도구로써 선전되고 있으나, 이것이 과도한 낙관적 기대일 수도 있음.   예컨데 가장 대표적으로 언급되는 산업인 자율주행의 경우 미국에서 이미 여러 번 사고가 발생했으며, 2018년 5월에는 운전자가 트레일러를 들이박아 사망한 바 있음. 자율주행을 옹호하는 입장에서는 센서가 오작동하더라도 사람의 실수보다는 비율이 훨씬 낮기 때문에 자율주행이 옳다고 주장하지만, 책임성이라는 중대한 문제가 해결되지 않았음. 사람의 경우는 특별히 기계에 불량이 있었다는 것을 증명하지 않는 한 민사적으로는 책임을 면할 수 없지만, 자율주행은 사고의 빈도는 낮을 수 있지만, 일단 사고가 나게 되면 누구의 책임인가에 대한 분석이 매우 어려움. 자율주행의 사고는 제조사의 문제일수도 있고, 정비를 안한 사람의 문제일수도 있고, 전압이 잠깐 불안정해서 생긴 순간적인 오작동일수도 있으며, 비록 책임의 소재를 묻지 않고 일반보험으로써 처리할 수도 있겠으나, 이를 행하려면 보험설계의 기초인 모수를 처음부터 만들어야 함. 여기에는 차량 별로 사용되는 센서의 품질과 종류에 따라서 달라질 수 있고, 해킹 등에 대한 잠재적 위험 등도 큰 이슈이므로 5G를 통한 지연문제의 해결만으로는 자율주행의 전면적인 이용은 어려움 마찬가지로 다른 5G가 필요한 산업들도 5G가 사용되는 동안 대중화 된다고 단정하기 어려워 보임. 물론 5G에 대한 투자는 기업의 전략적 판단에 달린 사항으로 기업의 행동에 대해 효율성을 따지기에는 부적절하나, 5G가 기존 통신망에 비해 전파의 도달거리가 짧고 굴절성이 약해 훨씬 많은 중계소를 설치해야 하는데다가 기술 자체도 등장한지 얼마 되지 않아 어느 때보다 막대한 비용이 소모되는 것을 고려한다면, 사업자가 아닌 주변부에 존재하는 존재들, 특히 정부 등이 나서서 5G가 미래동력이라고 주장하는 것은 과도한 몰아가기라는 느낌도 듬. ( 현재 해외 주요선진국들 중에 5G를 추진하는 통신기업이 몇 없고 그것도 테스트수준에서 넘지 않는데, 한국에서의 5G에 대한 기대는 어느 국가보다 강력함. )   3) 과도한 데이터 사용에 대한 경각심을 가질 필요가 있음.   오늘날 미디어산업이 발전하고, 그것을 휴대전화를 통해 보면서 데이터의 사용량이 급증한 것은 사실이나 그것이 마냥 산업의 발전측면에서 단가를 낮추는 것이 장려 되어야 할 것인지에 대해서는 그 문제점이 너무 간과된다는 생각을 버리기 어려움. 예컨데 휴대전화 화면을 장시간 보는 것은 컴퓨터의 모니터를 보는 것과는 비교할 수 없이 눈과 목에 피로감을 주는데, 물론 이동 도중에도 중요한 비즈니스는 있을 수 있고 이를 처리하기 위해 보아야 할 경우도 있지만, 수많은 사람들이 단순히 시간을 때우기 위해 사용하는 데이터가 만든 의료, 사회 지출비용은 얼마나 되는지는 고려된 바 없음.   4) 통신서비스가 국민 모두에게 필요한 필수재라면, 3G를 운영하는 것으로도 충분함.   앞서 지적한 데로 가상이동통신망 사업자는 그 본질이 가격경쟁과는 관련이 없고 무리한 시장정착시도는 관치적 특성을 가질 뿐임. 통신사 간 가격경쟁을 실질적으로 이끌어 내려면 통신망을 갖고 경쟁을 해야 하며, 그것도 이미 포화된 사용자를 두고 신규로 경쟁해봐야 경쟁의 효과보단 설비의 유휴로 인한 중복투자문제와 후발주자의 고사로 이어질 수 있음.   정말 통신이 필수재라서 저렴하게 공급해야 하겠다면, 제품 자체를 다르게 가져가야 경쟁이 일어날 수 있음. 다시 말해서 정부가 희망하는 4G가 아닌 3G 기반의 제4이동통신사의 설립을 허가하여 제품가격의 실질적인 차이를 만드는 것을 고려해볼 필요가 있음. 그렇게 한다면 다양한 가능성이 예상되는데 4G LTE를 쓰지만 실제 LTE가 필요 없었던 사용자 상당수가 이동하면서 남은 가입자들의 비용이 올라갈 수도 있고, 기존 통신사가 기본료 수익악화를 막기위해 가격경쟁을 붙일 수도 있으나. 이것은 시장의 성향에 따라 다를 것임.   어떤 방향이든 소비자의 효용은 증가하겠으나 무엇보다 중요한 사실은 사업성에 대한 검토는 정부가 아닌 민간의 몫이라는 것임. 정부는 “최신시설” 과“누구나 부담없이 쓸 수 있는 시설” 은 그 희소성으로 인해 양립하기 어려운 것임을 인지하고 최소한 기업을 특정 목표를 쫒아 이리저리 유도하는 것은 피해야 함.   ( 2001년 일본에서 3G가 최초로 출시된 이래 3G의 가격은 전반적으로 하락함. 특히 중국업체의 성장과 4G의 등장, 그리고 중고의 존재로 인해 외신에 따르면 2017년 말 3G 서비스에 필요한 신품 장비 비용은 2015년 가격의 대략 1/3 수준에 불과하며 2019년 쯤에는 다시 1/2로 감소할 것으로 전망됨. 이러한 극적인 가격의 하락은 가난한 제 3세계 국가의 이동통신 보급에 큰 역할을 하였고 앞으로도 오랜기간 사용될 것임. 물론 3G는 데이터의 처리에 있어서 그다지 빠르지 않아 동영상을 실시간으로 감상하기는 어려워서 선진국가에서는 점차적으로 없어질 것으로 예상되고 있음. 그러나 기본적인 음성통화는 아무런 지장이 없고, 이메일과 인터넷 검색 정도는 문제가 없어 대부분의 이용자들에게는 충분한 수준임. )   5) 발제자의 데이터 사용에 있어 정밀성이 필요함.   신민수 교수는 전자신문을 인용하며 ( 전자신문은 OECD를 재인용 ) 한국의 이동통신 사업자의 영업이익률이 해외 통신 사업자에 비해 가장 낮은 수준 ( 한국 SK텔레콤 8.8% , 독일 도이치텔레콤 13.3% 등.) 이라고 하였으나, 구체적으로 보면 이 데이터는 많은 논란을 낳을 수 있음.   일단 국가마다 세법이 다르므로, 영업이익으로 비교하는 것이 아니라 순이익으로 비교해야 함. 또한 순이익의 경우는 사업의 본질과 관계없는 일시적인 흐름이 있을 수 있음을 감안하고 시계열로 원인을 짚어가며 보아야 함. 예를 들어 보자면 독일의 T-mobile (도이치텔레콤의 무선전화 자회사) 의 경우 17년 매출은 406억 달러, 영업이익은 112억달러 순이익은 23억 달러로 영업이익률은 약 27.5% 순이익률 5.6%의 보았음. ( 16년의 경우는 영업이익률 27.9%, 순이익률 4% ) 반대로 한국의 SK텔레콤의 경우는 17년 매출이 17,520,013백만원, 영업이익 1,536,620백만원 순이익은 2,657,595백만원으로영업이익률 8.7%,순 이익률 15.1%( 16년의 경우는 영업이익률 8.9% , 순이익률 9.7% ) 를 보았음. 즉 실제로는독일의 T-mobile 보다 SK텔레콤의 이익이 높다 할수 있음. 다만 그럼에도 불구하고 SK의 경우는 KT나 LG와는 달리 규모의 경제가 있으므로, 이들의 이윤을 인위적으로 제한하는 것은 타사, 특히 LG에 치명적인 결과를 가져올 수 있음.