지난 10월 5일, 국회에서는 "토지공개념 어떻게 실현할 것인가" 라는 주제로 토론회가 있었습니다. 이에 토론회에서 제시된 주장들을 정리하여 소개 하고자 합니다.   --------------------------------------------------------------------------------------   < 발제 의견 >   * 서순탁 서울시립대 교수   1) 개론   자본주의 시장경제체제를 채택하는 나라는 지가 급등과 토지 투기, 난개발과 환경파괴, 토지 소유의 편중과 분배 불평등 문제를공통적으로 겪고 있으며, 우리나라 역시 급속한 도시화 산업화 과정에서 지가 급등과 토지 투기, 개발과 환경파괴가 발생하였음. 이에 서구에서는 토지 문제 해결을 위해 토지소유권에서 개발권을 분리하여 정책을 시행하거나 ( 영미식 방식, 국내에는 “용적률 거래제” 로 알려졌으며, 특정개발지역이 개발의 이익을 모두 가져가는 것을 방지하는 역할을 하며 국내에서는 2004년 도입을 시도했으나 아직 도입되지 않았음 ) 건축부자유 원칙에 바탕을 둔 이용 우선의 토지관 ( 서유럽식 방식, 지역 물가를 고려한 임대료의 탄력적 제한 및 사전에 정밀하게 작성된 도시계획에 따른 건설의 규제 ) 을 형성하였고 우리나라 역시 일찍이 제헌 헌법을 통해 경자유전의 원칙을 두었고 유신 헌법과 89년 토지3법 ( 토지초과이득세택지소유상한제개발이익환수 )을 제정하였으나, 199년 택지소유상한과 토지초과이득세법이 헌법재판소에서 무력화되면서 그 기조가 후퇴하였음. 그러나 헌법으로는 “토지재산권을 공공복리에 적합하게 행사해야 하는 의무와 공익상 필요시 토지소유권을 제한할 수 있다는 규정이 살아 있어서 대체입법이 가능함.   2) 토지공개념 강화의 필요성   제한된 도시 토지에 집중된 많은 인구는 지가의 상승을 불러왔는데, 이는 다시 토지의 투기를 불러와서 시장가치 이상의 과도한 지가의 급등과 투기의 반복으로 이어짐. 여기에 저금리의 기조와 부동산과 금융의 결합으로 인한 주택의 상품화가 가격상승에 이바지하였음. 이렇게 토지 가격의 왜곡으로 인해 부의 분배에서의 불평등이 심화되었음. 일례로 소득기준 지니계수는 0.31로 평등한 분배를 보이고 있으나 재산기준 지니계수는 0.64에 달하여 매우 불평등한 모습을 보임. ( 이정전 교수 ,2015 ) ( 편집 주: 단 한국의 소득 지니계수는 지하경제를 계산하지 않아 현실과 다르다는 반론도 있음 ) 또한 토지 투기는 준농림지역에 대한 토지의 난개발을 조장하여 환경의 파괴와 자원의 비효율적 이용을 불러왔음.   3) 정책 방향   오늘날 토지를 둘러싼 환경은 인구의 감소 및 지속가능성과 경제의 저성장에 대한 고려가 중요해지면서, 지방정부의 자율과 책임성을 제고하여 지역별 상황에 맞춘 유연한 규제를 실시하면서도 국토의 통합적 관리가 동시에 요구되고 있음. 따라서 계획 및 규제를 통해 사권을 제한하여 토지투기를 방지하되, 직접적인 규제(토지이용 및 개발에 대한 계획)의 경우 계획의 경직적이고 소극적인 특성으로 인해 실패의 사례가 많으므로 직접적인 규제가 아닌 경제적인 유도정책으로써 토지세제를 강화할 필요가 있음. 현재 우리나라의 토지세 정책은 보유세는 OECD 평균 대비 많이 낮고, 거래세는 OECD 대비 많이 높음 ( OECD 보유세 대비 거래세 비율 73:27, 한국의 보유세 대비 거래세 비율 29:71 ) 따라서 보유세를 강화하면 토지 효율의 이용성이 증대하고 투기를 억제할 수 있음.반면 거래세 (양도세를 포함하여) 완화시켜서 기존주택의 매매를 증가시켜 다주택자의 자발적인 주택공급을 유도해야 함. 그밖에 준주거지역과 상업지역의 용적률을 완화하고, 재건축 규제를 완화하여 함. 단, 투자의 공공화, 이익의 개인화 문제가 있으므로 토지개발이익환수는 고려해야 함.   4) 결어   일찍이 장자크 루소는 “자유사회가 인간에게 사회적 힘을 주기 위해 개인의 힘을 빼앗아 갔다”고 설명함. 오늘날 인간의 자유로운 권리를 보장하기 위해서는 서로간의 이해와 협력이 필요하며 이를 통해 장기적 안정과 더 나은 미래를 만들 수 있음. < 패널 의견 >   1. 김성달 경실련 부동산국책사업팀장 1) 토지로 비롯된 부의 불평등이 심화되었음   토지공개념은 토지의 소유만으로 불로소득을 획득하는 경제적 부정의를 없애는 것으로, 불로소득 환수가 핵심임. 2016년 기준 주택소유현황 [1] 은 상위 1%가 약 6.5채를 갖고 있으며 이는 9년전 3.2채에 비해 2배로 증가한 것이며, 법인 소유 토지 가액도 상위 1%가 04년 330조원에서 2106년 1270조원으로 8년전에 비해 3배 상승하였음.   2) 불로소득환수시스템이 붕괴되었음   노태우 정부 당시 제정된 토지3법중 개발이익환수법만 남아있어 개발부담금이 부과되고 있으나 부과율이 50%에서 25%로 축소되었고, 이익의 측정 기준 역시 축소되었음. 일례로 2016년 기준 개발부담금 부과액은 3320억으로 2010년 부과액 2823억에 비해 6년간 500억이 증가하였으나 같은 기간 한국은행이 공개한 민간부문 땅값은 1천조원 이상이 상승하여 개발이익환수가 매우 미흡함. 일례로 박원순 시장이 종 상향을 승인한 가락 시영파아트는 2011년 당시 토지가가 평당 3~4천만원이었으나 현재 1억원이 넘게 되었음. 참여정부에서 도입했던 재건축 아파트에 대한 추가 용적률 25% 임대주택 건립 의무화는 09년 폐지되었으며, 이후 허용용적률을 초과할 경우에만 추가분에 한해 기부채납을 받고 있으며 이마저도 17년 서울시가 현금으로 대체함 재개발 사업의 임대주택 의무비율도 참여정부에서는 전체의 17% 이상이었으나, 박근혜 정부에서는 30% 이하에서 지자체 자율규제로 변경시켰고, 이후 인천의 경우 재개발 임대주택 의무비율을 0%로 고시한 바 있음. 현재의 공시지가 시스템은 주택의 경우 시세의 70~80%를 반영하고 있으나, 재벌과 부동산 부자들이 소유하고 있는 상업업무빌딩, 고급단독주택의 경우 시세반영률이 40~50%에 불과하여 서민들보다 보유세를 덜 내는 특혜를 누리고 있음. 특히 5대 재벌이 서울에 소유하고 있는 35개 빌딩의 시세반영률은 평균 39%로 연간 2천억 이상의 특혜를 받고 있음. (경실련 조사) 정부는 9.13 대책에서 최고세율이 참여정부보다 높은 3.2%라고 강조하나, 참여정부보다 과세기준이 높고( 6억->9억) 분류가 세분화 되어 불로소득액을 징수하는 데에는 미흡함. 특히 재벌이 소유한 별도합산토지는 종부세 인상에서 제외되었음. 2000년 정부는 분양가 상한제를 폐지하였고 이는 아파트의 집값을 끌어 올렸음. 08년 분양가 상한제가 시행되며 집값이 안정되었으나, 2014년 박근혜 정부가 분양가 상한을 폐지한 이후 지금까지 집값이 상승하였음. 이후 문재인 정부 들어 서울아파트값으 평균 한 채당 2억이 상승하였는데, 서울 전체 아파트 수 150만을 볼 때, 300조원의 불로소득이 발생한 것과 같음.   3) 토지불로소득 환수 방안 제안   개발부담금을 50%로 인상하고, 종부세를 강화하며, 임대주택 의무비율을 늘리며, 공시가격을 예외없이 시세의 80% 이상으로 부과하며 분양가상한제 및 원가 공개를 확대하는 방안이 필요함.   2.조영철 고려대 경제학교수 ( 참여연대 )   1) 부의 평등이 부를 생산함 과거 한국의 소작농은 자본이 없었으나 농지개혁을 통해 소득이 생기자 이를 교육에 투자하여 교육수준이 높아졌음. 즉, 토지의 평등으로 인해 부를 축적하게 되었으나, 지금은 토지의 불평등으로 인해 성장에 장애가 온 상황임.   2) 부동산 정책에 있어 긴 호흡이 필요 부동산 정책은 장기적으로 해야 하나 규제와 조세를 통한 단기 정책에 너무 치중하고 있음. 장기적 목표를 "사회적 정의구현"에 두고 부동산의 수익률을 악화시켜서 불로소득을 없애야 함. 한국은 미국과는 달리 재산에 있어 증권의 비율이 낮고 대신 부동산이 GDP에서 차지하는 비율이 높으므로 부동산이 세수에서 차지하는 비율은 높지만, 부동산 세액은 타국 대비 낮다고 봐야 함. ( 따라서 부동산세는 전반적으로 인상 되어야 함. ) 또한 분양전환공공임대주택은 당첨자에게 과도한 이익을 주므로 폐지되어야 함.   3.이상민 나라살림연구소 수석연구원   1) 대전제   토지는 수요공급에 따른 시장가격조절 기능을 통해 새롭게 생성될 수 없는 한정된 재화라는 점에서 토지 소유 및 이용을 규제하는 정책은 필요함.   2) 거래세에 있어서의 정책방향   거래세를 완화하고 보유세를 강화한다는 원칙은 동의하나 양도소득세을 완화하는 것은 조심스럽게 판단해야 하는데, 그 이유는 현행 1세대 1주택은 원칙적으로 비과세이며, 양도소득세 세율도 일반 근로세와 종합소득세와 같은 정상 세율로 과세되고 있으며, 장기보유 공제 제도도 시행 중에 있음. 또한 양도소득세를 중과세하면, 거래를 위축시키는 동결 효과가 존재할 수 있으나 양도차익의 기대수익을 낮춰 부동산의 과다 보유를 억제하는 효과도 지니고 있으므로 양도세 중과가 유지된다는 정책 신뢰를 줄 수 있다면 다주택자의 매물이 많아지면서 가격이 안정화 될 것임.   3) 지방정부 차원의 토지공개념 실시   토지 3법중 토지초과이득세의 미실현이익과세 부분은 헌법적으로 문제가 없다는 것이 헌재의 판단이며 이후 오랫동안 시행되어 왔으나 98년 폐지되었음. 현재 개발이익환수제도는 이익의 환수 규모가 낮고, 시행 단위가 전국적이므로 국지적으로 발생한 개발이익에 적극적인 대응이 일어나고 있지 않음. 토지가격은 지역별 편차가 대단히 다르며 그 승률도 상이함. 지역별 차이를 고려하지 않는 중앙정부의 부동산 정책은 지역에 따라서는 더 심각한 문제를 낳을 수 있기 때문에 지방정부 위주의 토지공개념이 필요함. 각 지방정부는 관내 유휴 토지의 개발로 인해 생기는 지가상승분을 효과적 과세(토지초과이득세)를 통해 불로소득을 회수하되 이를 지방세로써 적용하여 지방의 재정과 대응성을 높일 필요가 있음.   4.김태주 기재부 재산소비세 정책관 거래세는 취득세와 양도소득세로 구분됨. 취득세는 지방세이므로 관여하기 어려우며 양도소득세 역시 주택 매매의 원인은 다양하므로 이것으로 정책효과를 확신하기는 어려움. 또한 양도소득세는 현재 다주택자에 대해서는 중과세이기 때문에 주택시장에서 추가정책수단으로 고려하고 있지 않고 있음.   5. 김규현 국토부 토지 정책관 토지 공개념 3법의 위헌, 헌법 불합치 사례는 기술적 문제로 정책적으로 잘 다듬어서 추진할 계획임.   6. 방청객 질문   Q: 이명박, 박근혜 정부 당시 집값을 올리기 위해 많은 노력을 기울였으나 오르지 않았는데, 이번 정부서는 아무런 행동도 취하지 않았는데 오르고 있는데 그 이유가 궁금함 A ( 서순탁 교수 ) : 세계적으로 집값이 상승세이며 , 국내시장의 통화유동성이 과잉 상태이고, 규제 효과가 작동하고 있음. A ( 김성달 팀장 ) : 분양가 자율화로 인해 주택의 가격이 크게 올랐음. 노무현정부 말기 분양가 상한제가 실시되었고 이명박 정부시절 이것이 유지되었으나 박근혜 정부가 이를 풀었으며 문재인 정부 역시 분양가를 규제하고 있지 않고 있음.   < 편집자 첨부 의견 >   1. 미국의 보유세법 미국의 경우 주 별로 정책이 달라서 보유세를 최초 구입액으로 측정하는 지역도 있고 연도별감정평가액으로 측정하는 지역도 있으며 다양한 감세 방안 및 대체 세수확보법안 등이 존재함. 또한 주 별로 세율도 다르며 층수를 올리거나 수영장을 건설하는 행위 등에 대해서는 세액이 늘어나기도 함. 그러나 전반적으로 볼 때 미국의 유효보유세는 한국보다 상당히 높은 수준임. 단, 미국의 경우 거래세가 없음.   2. 국가별 토지세가 GDP 및 총 조세에서 차지하는 비율 등.   * 이상알 수 있는 사실로써 - 첫째는 한국의 재산과세 수준은 G7 국가들과 별 차이가 없다는 점이며, 둘째는 독일의 사례 [2] 를 보건대 토지 과세가 낮다는 이유 하나만으로 부의 불평등이 야기되었다고는 단정할 수 없다는 것이며 셋째는 한국을 제외하고는 거래세가 아니라 보유세에 중점을 두고 있다는 점임. 3. 정밀한 계획없이 과도한 "서민" 주택소유율에 대해 집착하는 것은 극히 위험함.   한국의 상황을 보면 집은 여전히 부족하나 자산이 부족하여 주택을 살수 없던 사람들이 있어 한때 미분양이 속출하기도 하였으나 ( 부유층이든 저소득층이든 ) 급속하게 증가하는 가계부채의 도움으로 집을 살수 있게 되면서 시장상황이 변경되었다고 판단됨. 특히 경기의 침체와 기업의 양극화등으로 인해 금융시장 자체가 가계부채를 증대하지 않고는 사업을 지속할 수 없는 구조로 정착되었음. 미국의 사례를 보자면, 미국의 가계부채 그래프와 주택소유율 그래프는 같은 방향성을 갖고 있는데, 00년에서 08년까지는 가계부채와 주택보유율이 동일하게 오르다가, 이후 동일하게 내리는 모습을 보이고 있음. 즉 소득수준의 뒷받침이 없는 인위적 정책목표의 설정으로는 주택보급률 실질적으로 올리기 어렵고 무리한 부채 축적(정책추구)의 끝은 파멸이라는 것이 금융위기의 교훈이므로, 정부는 주택소유율을 끌어올리기 위해 저렴한 주택에 집착하지 말고 단지 도시계획에 있어 기본적인 역할만을 설정하고, 나머지는 기업이 토지소유자와 직접 교섭하여 건설할 수 있게 시장을 재구성하여야 함.   4. 투기의 문제는 공급과 수요의 왜곡현상을 틈타 초과이익을 얻으려는 존재로써 투기를 비난하기 이전에 시장의 구조를 보아야 함   특히 분양가상한제를 한다고 해도 공급이 충분치 않다면 주변 시세에 따라 저렴한 주택의 가격이 상승해서 입주자에게나 큰 수익을 주게 되며 이는 부동산의 투기장화 (소위 "로또아파트") 에 기여함. 즉, 시장 균형이 맞춰지지 않은 분양가 상한제는 부의 주체가 개인입주자이냐 기업이냐의 문제일 뿐, 부동산 시장 안정과는 관련이 없음. 이렇게 잉여 이익이 발생하는 시장에서 기업이 원가부풀리기를 하는 것은 어쩌면 당연한 결론으로 해석해야 함. 부동산가격의 상승과 하락은 분양가상한제의 실시와 폐지에 관련이 있다기 보다는 경기변동에 맞추어 더 거시적인 효과를 가진 통화정책 및 재정정책이 다수 입안 되면서 발생한 부동산 가격 변화와 시간적 동시성을 가진 측면이 강함. 5. 기업의 상업오피스의 공시지가가 낮은 것은 시장을 선도하는 입장에서 나타나는 특수성으로써 양해 되어야 함.   기업은 일자리를 제공하는 주체로써 이익이 예상되는 지역에 사업장을 설치하게 됨. 집값의 상승은 기업들이 양질의 일자리를 제공하면서 시민들이 그 기업을 선호하기 때문에 가치가 오르는 것으로, 기업에 있어 예상치 못한 보유세 등의 고정비의 증가는 이전의 동기로 작용할 수 있음. 이 경우 기업의 이전으로 인한 지역의 낙후를 가져오게 됨. 따라서 현재의 제도조차 잘못된 것으로 가능하다면 주택과는 달리 법인에게 부과하는 보유세는 철폐하는 것이 맞음. 단, 이 경우 양도소득세의 중과 형태로 이전하는 것이 필요하다고 봄. 6. 차등적 세율로써 결과로써의 부의 불평등을 잡으려는 것보다 정부가 정부 운영 및 사회구성원간 기회의 평등을 마련하는데 필요한 자원을 우선 정밀하게 측정하고 그 범위 내에서 세금을 걷으려는 노력이 더 중요함.   부의 불평등은 사회갈등을 야기하는 나쁜 것이지만, 이를 결과로써 무조건 대응하는 것은 사회의 활력을 크게 떨어뜨리는 것으로 특히 효율에 바탕을 둔 국제경쟁질서에 놓인 한국에는 불리하게 작용함. 결과를 대응하는 것은 생계보장으로 족하며, 무엇보다 아직 여전히 생계보장 밖에 있는 국민의 수도 상당히 많으므로 이들에 대한 관심이 우선적으로 필요함.   7. 지역의 균형발전을 통해 수도권 집중을 완화하여 수도권의 수요를 줄여야 함. 특히 지역의 균형발전은 정부가 아니라 지역의 민간 생산성 확보에 달려 있으며, 이는 교육,노동,지방자치 시스템의 개혁과 직결됨.   행정구역별로 볼 때 서울과 그 밖의 지역의 생산성과 지출 수준은 많이 다르기에, 지방은 지방의 낮은 소득수준에 맞춘 일자리의 등장이 필요하며 이들의 성장을 통해 자연스럽게 종합적인 생태계의 구축이 일어나야 함. 이를 위해서는 교육과 노동,지방자치의 전면적 개혁이 필요하며, 이를 충실히 수행한다면 굳이 부동산 정책을 실시하지 않더라도 집값은 안정화될 것으로 보임. 현재 지방은 정부기관 종사자의 소득수준에 걸맞게 종합적 생태계가 성장해 온 것이 아니므로 공무원들이 지역의 삶에 정착하지 못했고 이를 정부수준에서 충분히 보충한다는 것은 불가능하다는 것이 확인되었음. 여기에 행정 조직과 행정 수요의 거리가 전체적으로 멀어져 비효율성만 늘어났음.   8. 토지의 분배구조만으로 성장을 담보하긴 힘듦.   해방 후 한국의 소작농들은 경영을 할 줄 아는 사람들이 토지를 가짐으로써 잉여 생산이 가능하였고 이를 교육에 투자하여 성장의 기초를 닦을 수 있었음. 그러나 남미의 경우 경영을 할 줄 모르는 임금노동자였기 때문에 땅을 분배 받았음에도 불구하고 수익성 있는 경영을 하지 못하여 대농장주에게 도로 땅을 팔면서 개혁이 실패하였음. [3] 지금 한국의 경우, 중소기업이 대기업의 오피스빌딩을 나누어 가진다고 생산성이 더 는다고 보기는 어려우며, 집 역시 소유 주체가 바뀐다고 추가적인 부가 생성되지는 않음. 다만 현재 부동산으로 인한 부채액이 과도한데, 부동산 매입으로 든 부채 수준이 감소한다면 소비가 증대하여 경제성장에 도움이 됨.   9. 해외에 비해 한국의 토지세가 싸다는 믿음   ( 총 주택 부동산 가치 대비 GDP, 자체 조사 , 기준 연도는 확보 가능한 최신자료이며, 나라별로 주택의 정의 [4] 가 달라 실제 수치는 다를 수도 있음. )

  본 토론회에서 가장 강력하게 주장되었던 한국의 주택 자산이 국가의 부에서 차지하는 비율이 타국보다 높다는 이유로 GDP에서 부동산세가 차지하는 비율도 높아야 한다는 주장은 너무 단견적 [6] 으로 보임. 기본적으로 GDP 대비 주택가격비율과 GDP 대비 부동산세 비율 간에 국가간의 일관된 흐름이 보이지 않음. 따라서 국가별로 다른 환경조건들을 참조해야 함. ( 독일을 이에 대비하면 GDP 대비 세수 비율이 1.53이 되는데 독일식으로 따른다면 한국의 현 세율을 절반으로 감소시킬 것인지) 10. 세금의 귀속 주체   세목이 무엇이며 누구한테 과세되는지는 명분의 문제일 뿐, 실제로는 수요와 공급의 상태에 따라 부담자가 나누어지게 되므로, 거래세는 낮춰도 양도세는 안된다는 식의 세부세목을 두고 논쟁하는 것은 실익이 없음. 단 보유세의 강화는 소유자가 가진 제한적 상황에 의해 매물의 규모가 늘 것으로 보임.  

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[1] 주택소유 상위 6%가 가진 주택의 총수는 총 주택수의 13.6%로, 나머지 가구인 94%가 86.4%의 주택을 소유하였기에 대부분의 주택은 1가구 소유라고 볼 수 있음.   [2] 독일의 소득지니 계수는 0.27로써 G7중 가장 부의 분배가 평등함. 특히 독일의 임대는 민간이 주로 수행하며 공공임대가 한국과 동일하게 거의 없음. 전통적으로 독일의 부동산 가격안정은 강력한 지역분권에 기반한 지역의 경쟁력과 낮은 세금이 보조금으로 기능하여 가능하였으나 근래 크게 상승하였는데 이 이유로는 동유럽 이민자 증가와 지지부진한 주택공급등이 이유로 꼽히고 있음.   [3]"주대환의 시민을 위한 한국현대사"의 내용을 참조함   [4]한국 통계청의 경우 주택 수 계산에 있어 다가구 주택을 1채로 취급(국토부의 경우는 구분하여 계산) 하며, 오피스텔등은 고려하지 않음. 단, 세금의 영역에 있어서 다가구를 구분할 실익은 없고 오피스텔은 그 수가 상대적으로 적어 크게 고려할 대상은 아니며, 가치가 낮은 집의 세 부담률이 적음. 외국의 경우는 감세의 기준이 소유주의 나이인 경우도 있고, 가구구성원수에 따라 다른 경우도 있음.   [5]영국은 인두세(주민세)와 재산세의 혼합식 세금인 Council tax가 존재하며, 지방세로 운영됨. 이 세금의 특징으로는 가치가 낮은 집의 세 부담률이 상당히 높고 집의 정의가 좀더 포괄적임. ( 참조 : 영국의 경우 17년 한해에 걷은 Council tax는 340억 파운드이고, 정부회계 전체로서는 400억파운드의 재정손실을 보았으며 현재 GDP대비 정부부채 비율은 약 88%임 )   [6] 예컨데 ( 미국이 한국처럼 부동산에 부가 몰려 있었다면 GDP 대비 세율도 45% 증가하여 GDP에서 차지하는 토지세 비율이 3.3이 아니라 4.75가 되었을 것이므로 ) 우리도 현재의 GDP 대비 토지세 비율이 3 보다 더 걷어야 한다는 주장 등